12月初，好消息从北京传至湖南，武汉城市圈和湖南长株潭城市群经国务院批准，正式成为“两型社会”改革试验区。这意味着“长株潭城市群”一体化进程的速度将得到进一步加快，同时也对“长株潭”三地的城市管理职能部门提出了更高要求。
三地的城管部门也一直在努力，不断改进执法方式以跟上城市发展的脚步。4月，长沙城管部门率先推行“首违免罚制”，这种人性化的执法方式获得了长沙市民的认可和好评。然而，《百姓呼声》栏目近日出现的一个帖子，称“城管局属非政府行政机关序列编制的事业单位，无行政主体资格”，并公开质疑“城管，谁给了你执法权？！”
“身边无处不在的城管竟然没有执法权，太可怕了”、“如果城管是一个事业单位，为何冠以‘城市管理行政执法局’的全称”、“不管怎么样，城市的发展离不开城管”。对此，网友纷纷跟帖留言表示关注。
广告牌惹官司
“如果没有在湖南遭遇与长沙县城管局的这场官司，我们与绝大多数普通市民一样，不会关心去‘行政权’之类的法律术语，同样也不会质疑城管局的行政执法行为有没有法律依据。”这篇《城管，谁给了你执法权？！》的帖子为广州古琦广告传播有限公司所发，它与长沙县城管局的这场官司，由一块户外广告牌引起。
据古琦公司驻长沙办事处负责人王芳介绍，经湖南省、长沙市两级公路局审批许可，该公司在京珠高速与107国道相汇处附近（长沙县星沙镇东升路绿化带内），设立了一块单柱体双面广告牌。长沙县城管局认为，该广告牌未经规划部门审批，属违章建筑，于2007年4月10日下达了《行政处罚书》，要求限期拆除。后经复议，长沙县政府维持原处罚决定。
古琦公司对此表示不服，坚持认为“该广告牌已获得路段主管行政部门的合法审批许可，无须再经其他规划部门审批”，并且在其他省市均以同样的手续获得广告牌的审批许可，遂以行政诉讼将长沙县城管局告上法庭。
10月12日，长沙县人民法院判决古琦公司败诉。
城管身份揭秘
“如果不是被判败诉，真相也许永远都不会揭开。”古琦公司代理律师李炎辉说，在某种程度上，我们要感谢这块被认为是违章建筑的广告牌，它让我们有机会还原城管的本来面貌与真实身份。
败诉后，李炎辉在重新收集相关诉讼材料时，一位熟识的国内知名法学教授提醒他，长沙地区的城管部门并不属于政府序列编制的行政单位，而只是一个普通的事业单位。得知这一情况后，他不由得大吃一惊，“根据《中华人民共和国行政处罚法》对‘行政处罚的实施机关’的规定，原则上要拥有行政主体资格才能拥有合法的行政执法权”。
随即，他来到了长沙县编委，了解到的情况确如那位法学教授所说。“我们怎么也没想到起诉的所谓‘行政机关’，其实并没有行政执法权限，我们只是和一个没有‘行政主体资格’的事业单位打了一场荒谬的行政官司。”
12月14日下午，记者来到了长沙县编委办公室，一男工作人员肯定地表示“长沙县城管局属事业单位编制”，但对相关资料却不愿提供。
记者查阅了国内相关类似案例，《南方周末》报道的《浙江奉化：设置户外广告要向城管交费》，城管被广告商以行政诉讼告上法庭，但奉化市中级人民法院以“城管局属事业单位，无行政诉讼资格”，让广告商起诉城管局委托的行政机关——奉化市政府。
谁给了城管执法权？
1996年，全国人民代表大会通过《中华人民共和国行政处罚法》，其第三章对“行政处罚的实施机关”作了严格规定：第十五条“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”；第十七条“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”。
根据这部法律的规定，长沙县城管局作为一个事业单位，并不具备行政处罚权的行政主体资格，只能在得到相关法律、法规授权的情况，才能以自己的名义执法。那么，是谁给了长沙县城管局执法权呢？
对这一焦点问题，长沙县城管局和古琦公司各有说法。长沙县城管局对此称，其执法依据来自《湖南省人民政府关于在长沙县开展相对集中行政处罚权工作的批复》。这一文件批复，同意长沙县城管局作为该县一个独立的行政执法部门，行使相对集中行政处罚权，即城市规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。
“长沙县城管局提供的文件不是法律意义上的法律、法规，仅仅是一个政府决定文件，连行政规章都算不上，而且该文件对行使‘相对集中行政处罚权’同样要求执法单位是行政机关。”古琦公司代理律师李炎辉辩驳称，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工的决定》对此也做了具体规定。
城管身份问题具有普遍性
对于自己的身份问题，长沙县城管局并不回避。其执法大队部分工作人员向记者表示，希望能借此机会解决他们的身份问题。
一位不愿意透露姓名的工作人员称，局领导班子成员都是行政编即公务员身份，但绝大部分城管工作人员是事业编，合同为三年一签。同时他还透露，长沙县城管局具体分为城市管理部门和行政执法部门，虽有两块牌子但实际是一套人马，按规定执法人员必须要有公务员身份，“其实我们也很苦恼，虽然事业编和行政编在待遇上没有区别，但还是有些心虚”。
长沙县城管局执法大队一林姓副大队长在接受记者采访时表示，城管的身份问题全国普遍存在，长沙县城管局并不是特例，“有关情况我们已向湖南省法制办反映，相信国家相关部门会解决”。对其他问题，这位局领导班子成员表示不愿多谈。
目前，广州古琦公司已上诉至长沙市中级人民法院。
责任编辑:周晶晶
作 者:吴庠
